Neuquén, 13 de enero de 2010 (Observatorio Petrolero Sur).- "La economía neuquina se concentra en el sector extractivo que ocupa poca mano de obra y tiene características de enclave, es decir, pocas relaciones con el resto de los sectores productivos". Entrevista a Adriana Giuliani, docente e investigadora de la Universidad Nacional del Comahue
Entre septiembre de 2008 y febrero de 2009, el gobierno neuquino prorrogó numerosos contratos petroleros con las empresas YPF, Pluspetrol, Petrobrás y Total. Las concesiones, con vencimiento en 2015/2017, fueron extendidas hasta 2025/2027 motivadas, principalmente, por crecientes necesidades fiscales [a]. Las mejoras obtenidas en favor de la provincia resultaron magras: ingresos extraordinarios que no superaron los U$S 340 millones, compromisos de inversión, y un aumento en las regalías que, en el mejor de los casos, llegará al 18% [1].
Al culminar la primera ronda de renegociaciones el gobernador Jorge Sapag declaró que “el 80 por ciento de la economía de la provincia está relacionada con la actividad hidrocarburífera, un panorama que requiere de manera urgente conseguir recursos para diversificar la economía y buscar en las energías alternativas nuevas fuentes de ingresos”. Sin embargo, a menos de un año de prorrogados los contratos, el dinero de los fondos comenzó a ser utilizado para gastos corrientes, echando por tierra, una vez más, las promesas de reconversión productiva. [b]
La historia no es nueva, sino que se viene repitiendo desde el despegue económico neuquino en la década del 70′, con la construcción del complejo hidroeléctrico Chocón-Cerros Colorados y el descubrimiento del yacimiento de Loma de la Lata. Desde entonces la provincia agudizó su perfil de economía petrolera, volviéndose cada vez más dependiente de los menguantes recursos hidrocarburíferos y de las operadoras privadas. Su mal manejo, lejos de traer bienestar y prosperidad, ha convertido a Neuquén en territorio de pillaje, saqueo y contaminación.
Con el propósito de ahondar en estos temas el OPS mantuvo una extensa charla con Adriana Giuliani, docente e investigadora del Departamento de Economía de la Facultad de Economía y Administración (Universidad Nacional del Comahue), autora de La economía petrolera y su configuración en Neuquén [en Petróleo y economía neuquina, Giuliani y Díaz, 2008] y La inflación en Argentina [Zambón y Giuliani, 2009].
OPS: Entre 2008 y 2009 Neuquén prorrogó los contratos petroleros con varias empresas que operan en la provincia. En aquel momento el gobernador Jorge Sapag declaró que los fondos se destinarían a diversificar la economía y a la inversión en energías alternativas. Sin embargo, casi la totalidad esos ingresos se están utilizando para gastos corrientes…
A. GIULIANI: Exactamente. Lo que se viene observando en los últimos años es un incremento constante de los gastos corrientes y, fundamentalmente, del gasto en personal. La economía neuquina se concentra en el sector extractivo -para el año 2006 fue más de la mitad, 52% de las actividades del PBG [Producto Bruto Geográfico]-, que ocupa poca mano de obra y tiene características de enclave, es decir, pocas relaciones con el resto de los sectores productivos.
Esto hace que el Estado haya salido a cubrir esa falta de demanda de mano de obra, lo que explica el constante incremento del gasto en personal.
Gestión tras gestión ingresan nuevos empleados, quedan los anteriores, y la masa salarial va siendo cada vez más significativa. Durante los años que se pueden ver en el cuadro, este gasto en personal se iba financiando con las regalías. Hasta 2007 eran más cuantiosas las regalías que el gasto en personal, y en el 2009, según el presupuesto, el salto en el gasto en personal fue acompañado por la desaceleración en las regalías, por la caída de la actividad petrolera.
Desde el año pasado [2008], con la crisis internacional y la baja en los precios, la actividad petrolera mermó en la provincia. Por eso las regalías no se incrementaron y el gasto corriente se disparó.
OPS: ¿Sólo hubo aumento de personal o también un crecimiento de los sueldos?
AG: Ambas cosas. Debido al cambio de gestión de fines de 2007 -termina el mandado de [Jorge] Sobisch e inicia [Jorge] Sapag- ingresaron nuevos empleados y otros pasaron a planta permanente. Por otro lado, estamos en una etapa inflacionaria, tanto en 2008 como en 2009, hubo una serie de recomposiciones que engrosaron la masa salarial.
El presupuesto aumentó en base a las regalías hasta 2008. En 2009 se produjo un aumento, pero no por regalías, sino que se incorporaron al rubro ingresos corrientes los fondos de las prórrogas o parte de ellos -a pesar que por ley deberían haberse destinado a la reconversión económica, obras de infraestructura, etc.
En ese sentido nosotros hacíamos la siguiente correlación: si se vinculan regalías y gasto en personal, entre el año 1997 y 2007, el coeficiente que surge demuestra en qué porcentaje el aumento en la variable “gastos de personal” se explica por el aumento de los ingresos por regalías. En esta década, un 75% del aumento del gasto en personal, se explica por el aumento de las regalías. Eso ya es complicadísimo, porque la cantidad de empleados públicos es una variable que no se puede modificar a gusto, si de pronto se frena el crecimiento de las regalías…
OPS: Implica despedir un montón de gente, básicamente…
AG: Claro, implica despedir gente o bajar los sueldos, cosa que una vez ocurrió en el año ‘96, cuando se bajaron los porcentajes de zona, y hubo un clima de alta conflictividad -los sindicatos de estatales son fuertes. Es decir que se trata de un gasto prácticamente inflexible a la baja, mientras que las regalías constituyen una variable volátil, que así como aumenta puede disminuir, como en este caso.
Veíamos que ese 75% de correlación ya era preocupante. ¿Qué pasa si correlacionamos gasto de personal y regalías, incluyendo el 2009, cuando las regalías se frenan? Aparece un coeficiente menor, un 59%. Uno podría decir que disminuye la vulnerabilidad en ese sentido. Pero ¿cuál es el problema? Esa baja o desaceleración en los ingresos por regalías no se compensa con ningún otro ingreso genuino, los únicos ingresos posibles que había eran los de las prórrogas.
OPS: Cuando hablás de gastos corrientes, ¿qué comprende además de sueldos?
AG: Todos los gastos de funcionamiento de la provincia, gastos operativos.
En el gobierno de Jorge Sapag, además, se observan permanentes reestructuraciones: los Ministerios cambian de nombre, se crean nuevas Secretarías, se contratan asesores…
Existe otro dato, que es la cantidad de subsidios que otorgan. No solamente hay agentes en la administración pública, sino que se calcula que también existen unos 50 mil subsidiados, con distintos programas, también nacionales. Así que es una situación en la que hay muy poco trabajo genuino, no se generan nuevas fuentes laborales productivas, todo depende de la actividad hidrocarburíferas -que no ocupa una cantidad importante de mano de obra- y el empleo estatal. El resto son servicios y escasa actividad secundaria.
OPS: ¿Qué perspectiva hay de compensar la baja en los ingresos por regalías hidrocarburíferas? Ahora que el Senado de la Nación flexibilizó la Ley de responsabilidad fiscal para las provincias, ¿hay posibilidades de endeudamiento?
AG: Paralelamente a esta situación, que ya era preocupante, [Jorge Sapag] está renegociando permanentemente acuerdos de refinanciación de la deuda que Neuquén tiene con Nación, el aumento del precio del gas en boca de pozo, etc. En el año 2005, a pesar de que en ese momento había ingresos constantes de regalías, el gobierno de Sobisch decidió emitir unos bonos que teóricamente eran para obras públicas -la más importante era el ferrocarril trasandino, que quedó en la nada. Lo que decían los funcionarios era que al ingreso que generaran se aplicarían impuestos provinciales para ir reemplazando las regalías. Al no haber actividad económica, no hay otro ingreso.
La economía neuquina se encuentra en una situación de suma precariedad. En el diario de hoy [Río Negro, 11/11/2009] aparecen declaraciones de la ministra de Hacienda Esther Ruiz sosteniendo que no descartan que se utilicen los fondos de las prórrogas para el pago de sueldos y aguinaldos que se viene a fin de año. ¿Cuál es el problema? Que nuevamente termina diluyéndose toda la promesa de reconversión económica en gastos de funcionamiento. El día que no haya más petróleo o, como en este caso, baje la rentabilidad de las empresas y decidan no explotar o explorar, la provincia estará en graves problemas.
OPS: Al mismo tiempo que hay un incremento de personal, también se produce un incremento monstruoso de la deuda pública.
AG: Esa es la otra consecuencia. El panorama es: aumento de presupuesto, pero por una variable volátil, que no controla el gobierno, ya que las regalías están determinadas por el precio internacional, el tipo de cambio y lo que las empresas exploten/declaren. Ese es el ingreso más importante del presupuesto. A su vez hay aumento de gastos en personal y, lo más increíble, son los aumentos de la deuda. En momentos de récords presupuestarios la deuda pública de Neuquén se incrementó, porque a pesar que aumentaba el presupuesto, incurría en constantes déficit.
En el caso de los bonos de Sobisch, el dinero se utilizó, por ejemplo, para hacer autódromos. Hace poco se inauguró el autódromo de Centenario, que se hizo con el dinero de ese endeudamiento; hay otro en Cutral-Có. Todas obras que no hacen a la reconversión económica.
OPS: Por otro lado, la actividad se concentra únicamente en la extracción de hidrocarburos.
AG: Exactamente, no hay ningún tipo de procesamiento o transformación. El MPN [Movimiento Popular Neuquino] gobierna Neuquén desde el año ’62, incluso en épocas de dictadura han tenido funcionarios- [Felipe] Sapag fue gobernador durante un tiempo de dictadura en 1970, en la época de los “gobernadores naturales”. Desde siempre, y sobre todo después del ’83, se reconoció la necesidad de reconvertir la economía provincial. Desde la dirigencia todos comparten la necesidad de ir generando fuentes de ingreso alternativas al petróleo, por eso hubo varias proclamas o programas que teóricamente reconvertirían la matriz productiva.
En el ’87 una de las principales propuestas era hacer un polo petroquímico en Plaza Huincul y Cutral-Có para transformar en origen los hidrocarburos. Se hablaba de asociaciones con empresas extranjeras, etc. Bueno, nada de eso se concretó. Luego hubo un programa que fue muy difundido: el “Neuquén 2020”, que hablaba de la reconversión hacia un perfil agroindustrial. ¿Qué fue lo que ocurrió? Como todos los planes, se anunció en etapa electoral, y como el gobierno perdió la interna con la oposición -dentro del MPN-, quedó en la nada. Luego, con la ley 2.505/05, se endeudó la provincia por 250 millones de dólares para obras, había toda una lista y lo único que se hizo fueron los autódromos.
Y ahora, si uno lee la ley 2.615/08, a través de la cual se aprueban las prórrogas, existe una cantidad de artículos que dicen a dónde tienen que destinarse los fondos. Sin embargo, un año después se terminan utilizando para gastos corrientes. Por eso nosotros caracterizamos a Neuquén como una economía petrolera, con una serie de rasgos típicos. En otros lugares, donde también los hidrocarburos ocupan un rol sumamente significativo, ocurren situaciones similares; aunque no en todas, porque una economía petrolera también es Noruega. Siempre ponemos ese ejemplo, en donde la administración del recurso es estatal, con una empresa fuerte y mucho más responsable. Pero en otras economías, todas estas características que uno ve en Neuquén, se repiten. Se relaciona con el concepto que habla de la “maldición de los recursos naturales…”
OPS: O el síndrome holandés [2]
AG: Exactamente, el síndrome holandés, por el ingreso de divisas. ¿Pero qué pasa? A la maldición de los recursos naturales, muchos la toman como algo irreversible, cuando en realidad el desafío tiene que ser enfrentar esa supuesta maldición con políticas públicas concretas.
OPS: ¿Cuánto influye en esta “maldición petrolera” la dispar correlación de fuerzas con el capital privado?
AG: Cuando se privatiza YPF la situación cambia absolutamente. Partamos de la base que es una barbaridad que se haya privatizado el manejo del recurso, a partir de ese momento el Estado pierde la posibilidad de administrar la renta que se obtiene de recursos estratégicos como son los hidrocarburos. Habría que buscar la manera de recuperar el manejo del recurso, lo que pasa es que eso depende de una decisión política del gobierno nacional, que aparentemente no existe.
Obviamente, también habría que ver qué rol asumen los gobiernos provinciales que, a partir de la sanción de la “Ley Corta” de 2006, tienen la posibilidad de negociar independientemente con las empresas privadas. Esa para mí es otra dificultad o característica sumamente desfavorable: el Estado ya no tiene el control del recurso, que además está descentralizado, porque cada provincia negocia por su cuenta. Eso hace que la política en materia de los hidrocarburos sea incierta, que dependa de la decisión de cada uno de los gobernadores de las provincias.
OPS: Resulta paradójico, ya que no se llega a esta situación con una actitud pasiva de los gobernadores sino con una fuerte incidencia en lo que terminó siendo la provincialización del recurso.
AG: A veces se hacen algunas negociaciones o concesiones que no tienen la más mínima explicación concreta de por qué se hacen. Ese es el problema de la descentralización, cada uno tiene su propia perspectiva, su propia llegada con las empresas.
OPS: ¿Cómo era la situación de la economía neuquina previa a la privatización y a lo que fue el desguace de YPF? En Petróleo y Economía Neuquina señalás un punto de inflexión a partir del descubrimiento de Loma de la Lata.
AG: Lo que pasa es que la economía neuquina, como la del resto de la Patagonia, siempre tuvo una fuerte dependencia de la actividad estatal. Neuquén tuvo su despegue hacia los ’70, cuando comenzó a construirse la represa Chocón-Cerros Colorados, seguida por una serie de aprovechamientos hidroeléctricos. Hasta ese momento la economía provincial era bastante sencilla, con muy poca población, una provincia bastante marginada de lo que era la estructura económica más dinámica del país. Con el inicio de la construcción de Chocón y demás, la provincia comienza a atraer población para la construcción, que se va quedando, y empieza a tener gravitación el accionar de las empresas estatales nacionales -Hidronor, Gas del Estado, YPF. Va creciendo un Estado provincial con fuertes relaciones con el sector de servicios, el sector terciario, la incipiente burguesía comercial. Esa es la fisonomía de Neuquén en esa época.
El descubrimiento de Loma de la Lata -si bien ya había otros yacimientos en producción- fue un punto de inflexión, en el sentido que se trataba de un yacimiento con reservas muy importantes. Ahí comenzó la actividad fuerte liderada por la YPF estatal que, si bien tenía sus contratistas, era la que tomaba las decisiones. Por otro lado, su incidencia no era únicamente en la actividad económica, YPF siempre dio contención a sus empleados, con beneficios adicionales al salario, por lo que la calidad de vida de los empleados de la empresa era bastante buena.
En 1998, cuando más se profundiza el cambio neoliberal, aumentan los precios del petróleo; y en el 2002 la devaluación da inicio a una etapa de prosperidad -en cuanto al ingreso de fondos de Neuquén-, que coincide con las dos gobernaciones de Sobisch. [Él] inició su gestión a fines de 1999 con anuncios de ajuste y, al poco, tiempo subieron los precios del petróleo y la devaluación hizo que comenzara la etapa de presupuestos crecientes.
Además de este dinero, la primera gobernación de Sobisch recibió un presupuesto adicional de unos 800 millones de dólares en 2001, por una deuda que Nación mantenía por regalías mal liquidadas -que son las que Santa Cruz tiene aparentemente depositadas en el exterior. Acá directamente se diluyeron, sólo hay un gimnasio, que es el Ruca Che -en el que Sobisch hace sus actos-, que se sabe que se construyó con ese dinero; y una multitrocha -la ruta doble vía que hay en la ciudad. Del resto no hay registros claros sobre su destino.
OPS: ¿Hubo planes de reconversión productiva en la década del 70’ que hayan llegado un poco más lejos que los mencionabas antes?
AG: En los 70’, cuando comienza la expansión, tenía un rol importante el COPADE [Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo], que es un organismo de planificación técnica. Ellos fueron los que diseñaron algunas de las líneas que perduraron por un tiempo, por ejemplo, el parque industrial -aprovechando todas las leyes de promoción industrial impulsadas desde el gobierno. En aquella época, la política del MPN estuvo caracterizada por la obra pública: planes de vivienda, obras de infraestructura en el interior, rutas, el aeropuerto, hospitales, escuelas.
Era muy fuerte la actividad del gobierno provincial, sin embargo, cuando comienza el ingreso de dinero por las regalías, la obra pública empieza a ser dejada de lado, dando lugar a la contratación de empleados. Por ejemplo, hace muchos años que no se hacen planes de vivienda oficiales -y por eso cada vez son más frecuentes las tomas de tierras, se calcula que hay un déficit de 40 mil viviendas.
OPS: Caracterizabas a la economía petrolera como con poca capacidad de captación de mano de obra y con altos ingresos. ¿Cómo repercute eso si no hay una política de redistribución fuerte?
AG: Hay una clara inequidad en la distribución de los ingresos, que se ve en la cantidad de subsidios que se otorgan, la cantidad de tomas [de tierras], la conflictividad permanente que hay entre las fuerzas represivas y los sectores desprotegidos. Por otro lado, las empresas petroleras no emplean demasiada gente, que sin embargo tienen altos salarios. De todas formas, desde el año pasado, la actividad está parada y rigen los convenios que hacen que la gente esté en su casa cobrando un sueldo mínimo. Hace poco se publicó un informe que hablaba de las condiciones de vida de los petroleros, sus pautas de consumo, en algunos casos adicciones… la actividad no es la más sencilla para los trabajadores, tienen que convivir con situaciones bastante difíciles de sobrellevar. [3]
OPS: Esto que comentás echa por tierra la idea de que el petróleo “trae” bienestar y progreso.
AG: Claro, todo depende de cómo se disponga la explotación del recurso y cómo se administre la renta. Si la explotación del recurso está en manos de empresas multinacionales, que actúan de acuerdo a su propia lógica capitalista de optimización de beneficios, se produce una determinada configuración del sector. Y si por otro lado la poca renta que queda es administrada por el Estado con esta política de expansión de la planta de empleados y no con el propósito de crear nuevas fuentes de empleo, el resultado está a la vista.
No es una “maldición” que un territorio esté dotado de un recurso como el petróleo, tan valioso por ser agotable, depende de qué manera se instrumente la explotación y de qué manera se administre la renta. A partir de eso vas a tener resultados diferentes, ya mencionamos el caso de Noruega.
OPS: En ese sentido, ¿qué posibilidades ves de una reconversión energética y productiva de la provincia, en tanto y en cuanto los recursos hidrocarburíferos sigan estando en manos de compañías privadas?
AG: No hay perspectivas de que el recurso vuelva a estar administrado por el Estado, de todos modos, el Estado debería participar de un porcentaje mayor de la renta. El 12% (15% en algunos casos) de las regalías es insuficiente, muy inferior al que existe en otros países. Seguidamente, esa mayor participación, se debería administrar de otra manera; si continúa con esta política de atender gastos operativos, corrientes, el escenario sería cada vez más delicado. Tendría que haber voluntad política y otra relación de fuerzas.
OPS: La alianza estratégica con Repsol, de la que hablás en el libro, tiene que ver con todos los beneficios de los que gozan las empresas privadas.
AG: El gobierno hablaba de “alianzas estratégicas” entre la provincia y las empresas. Estratégico para la provincia evidentemente no fue. Hasta ahora, ninguna de las negociaciones con las grandes empresas, en materia de las prórrogas, ha tenido un resultado positivo.
OPS: ¿Qué rol vienen jugando los sindicatos?
AG: El rol de los sindicatos es otro tema interesante para analizar, en Neuquén el sindicato de empleados petroleros está conducido por un dirigente que se declara afiliado del MPN. Surgen alianzas inusuales, por ejemplo, cuando se logró el aumento del precio del gas en boca de pozo -que luego se anuló, porque se traducía en aumento de tarifas- se hizo un acto en el centro de Neuquén en el que estaban el gobernador y el sindicato, festejaban que las empresas habían logrado un mejor precio para el gas. En ese mismo acto el sindicalista anunció la reelección del gobernador, esa es otra alianza estratégica.
Por otro lado, dicen que presionan al gobierno nacional, aunque la presión es para obtener mejores precios para las empresas. El razonamiento es que si las empresas logran mejores precios, van a producir más, contratar más gente, etc. Las empresas buscan la maximización de sus beneficios y necesitan aliados. Aquí han encontrado al gobierno provincial y al sindicato [de petroleros privados].
OPS: Con la cuestión de la exportación, ¿cómo es la discriminación impositiva entre diferentes productos hidrocarburíferos?
AG: Con la resolución que establecía retenciones a la exportación, había una discriminación en cuanto al porcentaje de las retenciones, dependiendo de si se trataba de petróleo crudo, derivados, etc. En general se estipulaba una retención mayor al petróleo crudo que algunos productos derivados, como las naftas. Por eso lo que muchas empresas hacían era destinar una mayor producción a las refinerías, para tener una retención menor. Lo que pasa es que todo ese sistema está ahora distorsionado por la baja del precio internacional.
El sistema se había elaborado, y se aplicó, cuando el petróleo estaba por encima de los 100 dólares. Ahora que ha bajado, incluso la misma ley decía que si el precio de referencia era menor a 60 dólares, se tenía que volver a revisar. La misma reglamentación establece que a las empresas se les paga un precio de corte, que en Neuquén es de U$S 47, el resto es retención. Eso es lo que la empresas también están tratando de aumentar, que se les pague más de U$S 47.
La cuestión es que un Estado, tanto nacional como provincial, que no explota el recurso con una empresa propia, lo que tiene que tratar de hacer es establecer las condiciones y de obtener la mayor cantidad posible de la renta -administrándola de manera que ese beneficio llegue al conjunto de la sociedad. Eso sería lo recomendable. Todo lo que se aparta de eso va generando situaciones inequitativas.
OPS: A pesar de esa reglamentación, que parecería un freno a esta lógica extractivista, YPF fue hasta 2008 el mayor exportador de la Argentina. Sin embargo, su discurso siguió apuntando a “la falta de seguridad jurídica” y la necesidad de mejorar la rentabilidad para poder invertir.
AG: Ese discurso siempre existe, pero el tema es que no hay análisis de costos muy claros de parte de las empresas. Hay estudios que dicen que el costo de extracción del barril en Argentina no es mayor a los U$S 10. Entre U$S 10 y U$S 47 de precio de corte, cualquiera diría que la rentabilidad es importante. Después existen proyectos como Gas Plus, con los que se establecen mayores precios en determinadas zonas y para determinados destinos.
Se supone que la rentabilidad de las empresas es importante, pero siempre el discurso es el mismo. Uno no puede esperar de las empresas multinacionales otra actitud, es la lógica con la que se mueven en todo el mundo. Depende de la relación de fuerzas, capacidad y voluntad de negociación de los Estados.
Notas
[a] DEF Digital, Concesiones petroleras
[1] Peor aún si son comparadas, por ejemplo, con el régimen de regalías del 82% que percibe el Estado boliviano a partir de la nacionalización de los hidrocarburos de 2006. VER +
[b] Río Negro Online, Críticas a Sapag por usar los fondos petroleros
[2] El síndrome holandés, también conocido como “mal holandés” o “enfermedad holandesa”, es el nombre general que se le asigna a las consecuencias dañinas provocadas por un aumento significativo en los ingresos de un país. VER +
[3] Río Negro Online, Juego, alcohol y drogas, tentaciones petroleras
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